[여지윤의 알기 쉬운 재건축 법률] 서울시장의 정비구역 해제처분은 '위법'



Q. 서울시장은 A구역을 정비구역으로 지정하였고, 이에 A구역 주민들은 조합을 설립하여 구청장으로부터 조합설립인가를 받고 조합사업을 진행하고 있다. 그런데 서울시장은 이 정비구역이 서울시 조례에 있는 '해당구역의 역사적, 문화적 가치보전이 필요하다고 인정하는 경우'에 해당한다면서 정비구역을 해제했고, 이에 따라 구청장은 조합설립인가를 취소해버렸다.

최근 재건축재개발 사업에서 '일몰제'가 화두가 되고 있다. 도시정비사업은 정비구역 지정, 추진위원회 승인, 조합설립인가, 사업시행인가, 관리처분계획인가 등의 단계를 거쳐 이루어지는데, 일몰제란 정비사업이 다음 단계로 진행이 되지 않을 경우, 정비구역 지정이 해제되도록 하는 제도를 말한다. 위와 같은 사유가 있으면 정비구역 지정권자(특별자치시장, 특별자치도지사 등)는 정비구역을 반드시 해제해야 하는데, 이러한 의미에서 이를 '기속적 정비구역'이라고 부른다.

그런데 도시정비법은 정비구역이 해제될 수 있는 사유를 하나 더 두고 있다. 이를 '직권해제'라고한다. 일정한 사유가 있으면 정비구역 지정권자가 판단해서 정비구역을 해제할 수도 있고 해제하지 않을 수도 있다는 점이 일몰제와 다르다.

도시정비법은 정비사업이 시행돼 주민들에게 과도한 부담이 예상되는 경우, 추진 상황으로 보아 정비구역 지정 목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우 등을 직권해제 사유로 규정하고 있다. 그런데 문제는 도시정비법이 이에 대하여 구체적으로 규정하고 있지 않고, 그 의미가 추상적이라는 것이다. 도시정비법은 이에 대한 구체적인 기준 등을 시·도조례가 정하도록 위임하고 있는데, 이러한 조례를 둘러싸고 많은 분쟁이 발생하고 있다.

특히 자주 문제가 되는 부분은 과연 '정비구역의 추진 상황으로 보아 지정목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우'가 무엇인지에 대한 것이다. 예를 들어, 서울시 조례는 주민갈등이나 정비사업비 부족으로 조합운영이 사실상 중단된 경우나 자연경관지구, 문화재보호구역, 역사문화환경 보존구역 등이 포함된 구역 중에 정비사업이 다음 단계로 진행이 되지 않는 경우 등이 여기에 해당한다고 규정하고 있다.

그런데 문제는 서울시 조례가 '도시계획위원회에서 구역지정 이후에 여건 변화에 따라 해당구역이나 주변 지역의 역사적, 문화적 가치보전이 필요하다고 인정되는 경우'도, 정비구역 등의 추진상황으로 보아 지정목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우로 규정하고 있다는 것이다.

이와 관련하여, 2019. 4. 26. 대법원에서 주목할 만한 의미 있는 판결이 나왔다. 서울시장은 2017. 3. 역사적, 문화적 가치보전이 필요하다는 이유로 종로구 사직동 일대의 사직2구역을 정비구역에서 해제했다. 이에 사직2구역 조합은 서울시장의 정비구역 해제처분에 대하여 무효확인을 청구했다.

서울행정법원과 서울고등법원은 위와 같은 서울시 조례가 도시정비법이 조례에 위임한 범위를 벗어나 새로운 입법을 한 것이라면서 무효라고 보았다. 즉 법에서 말하는 '정비구역의 추진 상황으로 보아 지정목적을 달성할 수 없다고 인정되는 경우'에 '해당구역의 역사적, 문화적 가치보전이 필요하다고 인정되는 경우'는 해당되지 않는다는 것이다. 따라서 이러한 조례에 근거한 정비구역 해제처분은 위법하다고 판결했다. 서울시장은 이에 대하여 대법원에 상고를 제기하였지만 심리불속행 기각이 됨으로써 판결이 확정되었다.

한편 위와 같은 소송을 제기할 경우 동시에 집행정지 신청을 할 수 있다. 집행정지 신청이란 정비구역 해제처분에 대한 판결이 선고되거나 확정될 때까지 일단 처분의 효력을 정지해달라는 것이다. 정비구역 지정은 정비사업을 시행하기 위하여 반드시 선행되어야 하는 것이다. 따라서 이러한 신청을 통하여 처분의 효력을 정지시켜두지 않는다면, 사업의 진행이 불가능해져 조합에게 회복할 수 없는 막대한 손해가 발생한다. 대법원도 최근 이 같은 이유로 조합의 정지 신청을 받아들인 바 있다.

따라서 정비구역 지정을 신뢰하여 조합을 설립하고 재건축, 재개발 사업을 진행하던 중 지차제가 조례에 근거하여 정비구역 지정 해제처분을 한 경우, 지자체의 조례와 관련하여 다툼의 여지가 얼마든지 있을 수 있다. 이러한 경우 일단 집행정지 신청을 통하여 처분의 효력을 정지시킨 후, 해제처분이 적법한지에 대하여 다투어 볼 필요가 있다.