대통령 막강 권한 ‘특별사면’…외국 사면 절차는?

미국, 클린턴 대통령 이후 사면 승인율 3%로 하락 유럽, 적격성 심사, 국회· 법원 견제 등으로 통제 [메트로신문 이홍원 기자] 박근혜 대통령이 광복 70주년을 맞이해 특별사면을 시행키로 한 가운데 다른나라들이 어떤 식으로 특별사면을 하는지 관심이 집중되고 있다. 특별사면을 대통령의 고유 권한으로 보장하고 있는 우리나라에서는 절차적·실체적 통제규정이 전혀 없어 매 정권마다 특별사면을 둘러싸고 사면권 남용 논란이 끊이지 않아왔다. 특히 고위층 비리사범과 대기업 경영인, 정치인 등이 주로 특별사면 대상자라서 대상 선정에 형평성이 결여돼 있다는 문제가 늘 있어왔다. 그렇다면 다른 나라들의 특별사면 절차와 사례는 어떨까. 일단 특별사면은 군주제의 유산답게 대통령 등 국가원수의 권한이 강한 나라일수록 사례가 많다. 대통령 중심제 국가인 우리나라와 미국이 대표적이다. 미국은 실형 선고 등 유죄판결이 확정된 뒤 5년이 지나면 사면 청원서를 낼 수 있다. 미국 대통령은 특별사면 여부를 결정하는 데 있어 무제한적인 권한을 행사할 수 있다. 리처드 닉슨 전 대통령은 1969~1974년 재임 중 신청 받은 사면 가운데 무려 50.8%를 승인하는 등 무제한으로 사면권을 남발했다. 닉슨 전 대통령 본인도 '워터게이트' 사건으로 대통령 자리에 물러난 직후 후임인 제럴드 포드 전 대통령에 의해 특별사면 됐다. 2001년 당시 빌 클린턴 대통령은 임기 마지막 날 140건의 특사를 무더기로 단행했다. 코카인 소지 혐의로 징역 1년을 선고받았던 이복동생 로저 클린턴과 탈세혐의를 받고 스위스로 도피 중이던 석유재벌 마크 리치 등이 포함됐다. 과도한 특별사면에 대한 비판 여론이 일면서 클린턴 정부를 기점으로 사면 승인율이 떨어지기 시작했다. 부시 행정부에선 7.6%, 오바마 행정부에선 3.4%까지 낮아졌다. 일본의 경우 헌법과 은사권(恩赦權)에 근거해 사면을 실시하며, 우리나라의 특별사면과 유사한 제도로 개별은사를 두고 있다. 개별은사는 법무성에 설치된 '중앙갱생호보심사회'가 신청자에 대해 실시한다. 우선 교도소장·보호관찰소장·검사의 직권 또는 본인의 신청에 의해 중앙갱생보호심사회에 상신(윗사람이나 관청 등에 일에 대한 의견이나 사정 따위를 말이나 글로 보고)이 이뤄진다. 이후 법무대신에 신청하고 내각 각의를 통한 은사 결정과 천황의 인정, 공포로 사면이 실시된다. 일본은 '은사법 시행규칙 제6호'에 의해 일정 수감 기간이 경과하지 않을 때 특별사면 신청을 할 수 없도록 규정하고 있다. 특히 유기징역과 금고에 대해서는 그 형기의 3분의 1에 상당하는 기간이 지나야 한다. 반면 국가원수의 권한이 상대적으로 약한 유럽 국가들은 특별사면권 행사에 제한이 많다. 사면이 가장 엄격하게 이뤄지는 나라 중 하나가 독일이다. 독일은 유죄판결이 확정된 특정인에 대한 심사를 통해 특별사면을 행한다. 독일연방기본법 제60조와 독일 형사소송법 제45조에 따르면 연방사건에 대해서는 연방 대통령이, 기타 형사사건에 대해서는 주지사가 사면을 행한다. 최종적으로 사면 결정이 되면 사면 관청은 당사자에게 결정 내용을 공지한다. 사면은 일정한 의무 부과를 조건으로도 가능하며, 부과된 의무를 이행하지 않는 경우 이를 철회하거나 반려하는 것도 가능하다. 프랑스는 일반사면의 경우 우리나라와 유사하게 국회에 전속시켜 국회의 입법사항으로 하며, 대통령은 특별사면권만 행사할 수 있다. 대통령이 행사하는 특별사면이라도 독단적으로 사면을 결정하는 것은 아니다. 법무부 장관의 사면요청, 사면절차에 따른 사안조사, 법무부 담당부서의 행정 처리 절차를 거쳐 최종 결정을 하게 된다. 핀란드 역시 대통령이 특별사면 여부를 결정할 때 우리나라 대법원에 해당하는 최고재판소의 의견을 반드시 수렴해 대통령의 사면권을 견제하고 있다.